Согласно официальным разъяснениям мвд

равной 0,5 м, появилось лишь спустя полтора года — в октябре 2016 года [6]. Исходя изданного критерия, любая площадка, помещение площадью 25 м
2
может являться ММПЛ.
Ясности в правоприменительную деятельность данная норма, к сожалению, также не внесла.
Во-вторых, возник вопрос о включении в перечни ММПЛ объектов образования, здравоохранения, социальной защиты, которые не только являются наиболее потенциально опасными объектами возможных террористических посягательств, но и ММПЛ. На первый взгляд, включение этих объектов в перечень
ММПЛ представлялось вполне очевидными многие регионы это сделали, однако по истечении некоторого времени с момента принятия
Постановления № 272 был издан целый ряд нормативных правовых актов, регламентирующих порядок антитеррористической защищенности отдельных категорий ММПЛ, что повлекло исключение их из общего и комплектование отраслевых перечней.
Сегодня такие перечни утверждены фактически во всех регионах, муниципальных образованиях, однако даже их самый поверхностный анализ свидетельствует об отсутствии единого системного подхода, да и общего понимания того, как эти перечни формировать.
На наш взгляд, необходимы четкие критерии отнесения объектов к ММПЛ с учетом уже принятых нормативных правовых актов. К примеру, в качестве открытых площадок в муниципальных образованиях стоит включать в такие перечни площадь, примыкающую к зданию администрации, целесообразно даже категорирование этой площади вместе созданием администрации. Вообще, этот алгоритм достаточно редко применяется — в паспортах на школу фактически всегда рассматривается здание школы, а не комплекс здания с территорией, где также возможно одновременное пребывание достаточно большого количества человек. В
крупных населенных пунктах рационально категорировать места, где собираются люди на митинги и шествия, тете районы, где реально проводятся мероприятия с массовым пребыванием людей, а непросто открытые территории определенной площади и протяженности.
Во многих территориальных образованиях утверждены реестры рекомендуемых мест для проведения публичных мероприятий (собраний, митингов, демонстраций, шествий, пикетирований. Почему бы не воспользоваться такими перечнями для формирования списка
ММПЛ (открытых территорий Также возможно дополнить данную категорию парками отдыха.
Среди объектов с массовым пребыванием людей стоит выделить (за исключением объектов, категорируемых в рамках отдельных нормативных правовых актов) как раз здания администраций, иные муниципальные учреждения, объекты религиозного назначения,
многофункциональные центры по предоставлению государственных и муниципальных услуг, офисные здания, деловые центры.
В любом случае необходимы более детальные разъяснения поданному поводу, конкретизация в рамках модельных правовых актов или методических рекомендаций категорий
ММПЛ. При огромном количестве ММПЛ все же нужны четкие критерии, формирование групп объектов по целевой принадлежности.
В отсутствие этих критериев невозможно будет достичь единообразного понимания данного вопроса. Разные регионы, муниципальные образования будут воспринимать разрозненные признаки бессистемно.
Вторая проблема — работа по обследованию и категорированию ММПЛ. Определение категорий ММПЛ напрямую связано с первой проблемой. Неопределенность критериев отнесения к ММПЛ порождает зачастую непреодолимые противоречия. Так, мониторинг одновременного пребывания и (или) передвижения людей на территории ММПЛ в течение трех дней — понятие субъективное (при этом еще и отсутствует понятный механизм его проведения, неясно, каким образом комиссия должна будет его осуществлять, должна ли она находиться три дня на объекте мониторинга.
Особенно актуальны эти вопросы для проведения категорирования, к примеру, нескольких сотен ММПЛ в условиях ограниченного количества времени при недостатке человеческого ресурса.
Неудивительно, что в этой части работы проводятся формально, не единичны и случаи злоупотребления, когда ММПЛ исключается из перечня по результатам мониторинга, так как не фиксируются факты одновременного пребывания 50 человек (иногда опускаются объекты площадью 1 тыс. ми более).
На наш взгляд, необходимо установление более четких критериев, и они должны быть привязаны в том числе к площади объекта,
которая фактически всегда напрямую связана с количеством пребывающих людей. Такой усредненный показатель представляется более чем объективным. Возможно, при его определении и нормативном закреплении потребуется дополнительное изучение параметров и границ числовых показателей, однако необходимость его нормативного закрепления более чем обоснована. Безусловно, следует предусмотреть и другие критерии (включая мониторинг количества посетителей, возможно установление различных критериев для городов и сель38
«Новый индекс»
Г ОСУ ДАР СТ ВЕН НО ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ ской местности. В любом случае необходима более детальная проработка данного вопроса.
Проблемой является отсутствие утвержденной формы акта обследования и категорирования ММПЛ. Такое положение вещей приводит к тому, что в одних случаях в акте указываются только результаты мониторинга количества посетителей с определением категории, в других копируются положения паспорта, в третьи включается перечень вопросов, связанных с наличием различных технических систем,
инструкций и т. п. Это также не способствует решению проблем, сопряженных с выработкой централизованного подхода к реализации
Постановления № 272. Представляется целесообразным установить единую форму акта обследования и категорирования с отображением основных результатов, предложений, которые должна сделать сформированная комиссия по обследованию и категорированию, утвердить данную форму в качестве приложения к Постановлению № 272. С третьей проблемой правоприменители неминуемо сталкиваются наследующем этапе работы с ММПЛ — при разработке паспорта безопасности.
Форма паспорта, определенная Постановлением № 272, на наш взгляд, далека от совершенства, не всегда понятной остается методика заполнения отдельных разделов паспорта.
Так, в разделе 1 Общие сведения о месте массового пребывания людей отсутствует графа с телефонами должностных лиц ММПЛ, тогда как телефоны территориального органа МВД
России, на территории обслуживания которого расположен объект, требуется указывать.
Раздел 3 Сведения об объектах, расположенных в непосредственной близости к месту массового пребывания людей не отвечает на вопрос, каковы критерии непосредственной близости. Судя по графе Характеристика объекта по видам значимости и опасности»,
речь здесь идет о потенциально опасных объектах. Для химически и радиационно-опасных объектов и 5 км будут являться зоной непосредственной близости. Необходима выработка понимания по видам объектов, зоне воздействия опасных факторов в результате аварий.
Заполнение раздела 7 Сведения о потенциально опасных участках и (или) критических элементах места массового пребывания людей»
вызывает затруднения при определении критериев отнесения к потенциально опасному участку той или иной части ММПЛ. При подготовке паспорта этот раздел очень часто оставляют пустым в связи с отсутствием понимания,
какую информацию следует указывать. Вновь возникает проблема необходимости методических разъяснений возможно ли включение в данный раздел описания входов в здание, въездов на территорию, отдельных помещений с массовым пребыванием людей (актовых залов,
спортзалов, конференц-залов, столовых и т. п.).
Отдельного внимания заслуживают серверные, тепловые узлы, места расположения инженерного оборудования, коммуникаций.
Как уже говорилось выше, при паспортизации очень часто забывается факт наличия у объекта прилегающей территории, ее описание целесообразно также включать в данный раздел. Требует пояснения и графа Характер возможной чрезвычайной ситуации необходима ли классификация чрезвычайных ситуаций,
определение возможных масштабов и последствий Аналогичных пояснений в разделе требует графа Масштаб последствий террористического акта».
Раздел Пожарная безопасность нуждается в существенной доработке и конкретизации:
общность формулировок пожарная сигнализация, места расположения первичных средств пожаротушения, характеристика системы оповещения и управления эвакуацией, пути эвакуации, которые здесь появились видимо без консультаций со специалистами, вызывает сложности улиц, заполняющих этот раздел. Кроме того, данные позиции не отображают комплексной картины противопожарной защиты ММПЛ и совершенно бессмысленны при паспортизации площадей, скверов и других открытых территорий.
План-схема ММПЛ, предусмотренная в качестве приложения к паспорту, не содержит поэтажных схем с экспликацией помещений и зачастую представляет собой просто общую схему, которая «скачивается» из различных картографических интернет-сервисов, приложений. Имеющиеся приложения со схемами коммуникаций на практике не способствуют пониманию того, возможно ли через них проникнуть на объект, так как они отображают просто общую схему подключения. В целом форма и методика заполнения паспорта безопасности требует конкретизации,
уточнения по многим вопросам.
Четвертая проблема касается многообразия нормативных правовых актов, устанавливающих требования к антитеррористической защищенности различных категорий объектов:
образования, здравоохранения, культуры,
спорта, сельского хозяйства, торговли — всего таких актов порядка трех десятков и еще примерно столько же подготовленных проектов,
которые планируется принять.
Примечательно, что требования к антитеррористической защищенности основных категорий объектов — образования [4], здравоохраГ ОСУ ДАР СТ ВЕН НО ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ Современное право, № 1’ 2019 39

нения [3], торговых объектов [5] — были утверждены только в 2017 году, те. прошло фактически два года (а зачастую и больше) с момента принятия Постановления № 272, эти объекты уже прошли процедуры обследования, категорирования, паспортизации, а после принятия соответствующих нормативных правовых актов пришлось делать эту работу еще раз. При этом содержание требований, типовые образцы паспортов безопасности порой настолько разнятся, что, во-первых, эту работу пришлось проводить фактически заново во-вторых,
можно сделать вывод о том, что общее понимание вопросов антитеррористической защищенности ММПЛ не обладает внутренним единством, а при таком огромном количестве правовых актов, утверждающих требования по антитеррористической защищенности в отношении различных категорий объектов (территорий),
хотелось бы иметь хоть мало-мальски систематизированный банк данных о защищенности этих объектов. Здесь, конечно, можно возразить, что все эти объекты разные по функциональному назначению, обладают специфичными особенностями, однако более 90% из них расположены в зданиях общественного назначения, различия между которыми настолько малы, что и основной костяк общих требований, по нашему мнению, должен быть как-то унифицирован. Безусловно, отдельные особенности должны быть, однако представляется,
что различия конструктивных особенностей зданий в зависимости от функциональной принадлежности находятся в диапазоне между требованиями к категориям объектов Неодинаковы и составы комиссий по обследованию, категорированию объектов, органы,
согласовывающие паспорт безопасности (не везде присутствуют органы МВД России, МЧС
России); есть ситуации, когда представители территориальных органов федеральных органов исполнительной власти входят в состав комиссии, однако паспорта безопасности этими структурами не согласовываются. Признаки отнесения объектов к различным категориям вообще зачастую неоднозначны.
Так, для объектов образования одной из основных характеристик является наличие сведений о совершении (либо предпринятых попытках к совершению) нескольких террористических актов в течение последних 12 месяцев.
Безусловно, есть критерии по прогнозируемому количеству пострадавших, материальному ущербу, но вышеобозначенный признак просто поражает один террористический акт — это резонансное событие, а тут несколько за
12 месяцев. Возникает вопрос об адекватности таких критериев.
Пятой проблемой является содержательная сторона требований к антитеррористической защищенности ММПЛ, а также процедура контроля за их выполнением.
Анализ нормативных правовых актов, устанавливающих требования к антитеррористической защищенности различных категорий объектов, показывает, что структура данных документов примерно схожа. Общие положения. Категорирование объектов (территорий. Паспорт безопасности. Мероприятия по обеспечению антитеррористической защищенности. Порядок информирования об угрозе совершения или о совершении террористического акта. Порядок осуществления контроля за выполнением требований к антитеррористической защищенности.
Фактически сами требования к антитеррористической защищенности ММПЛ, несвязанные с процессами обследования, категорирования, паспортизации, содержатся в разделе
«Мероприятия по обеспечению антитеррористической защищенности, анализ которого позволяет сделать вывод о том, что закрепленные условия несистемны, не обладают внутренним единством, их небольшой объем вызывает вопросы в части полноты описания всех нюансов. Также имеет место дублирование требований антитеррористической защищенности с другими обязательными условиями остается непонятным требование о наличии в ММПЛ
системы экстренного оповещения персонала и ее отличие от аналогичной системы оповещения и управления эвакуацией при пожаре (или идентичность).
Как нам представляется, необходима разработка единых правил обеспечения антитеррористической защищенности объектов (территорий) массового пребывания людей, устанавливающих общие требования к зданиями территориям, определяющих общий объем комплекса самостоятельных систематизированных требований в рассматриваемой области, по аналогии, к примеру, с Правилами противопожарного режима в Российской Федерации
(утв. Постановлением Правительства РФ от № 390) [9]. При этом требования к зданиями территориям должны быть дифференцированы.
Безусловно, различия в порядке соблюдения требований будут для разных категорий объектов (образования, здравоохранения,
спортивных сооружений и т. д, однако именно особенности каждой группы объектов
(мест), на наш взгляд, должны быть определе40
«Новый индекс»
Г ОСУ ДАР СТ ВЕН НО ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ ны в отдельных нормативных правовых актах,
а базовые основные требования — в едином документе. Систематизация безусловных требований в рассматриваемой области представляется обязательным процессом, который в свою очередь послужит залогом их последующего выполнения.
Не установлен понятный механизм контроля за выполнением требований антитеррористической защищенности объектов (территорий, не определен единый контролирующий орган. Наделение контрольными функциями межведомственных комиссий по обследованию объектов (территорий) не обеспечивает понимания в вопросах проведения проверок соблюдения соответствующих требований.
Представляется, что такой контроль должен осуществлять один из федеральных органов исполнительной власти, реализующих в той или иной степени политику в области противодействия терроризму органы безопасности, органы внутренних дел, войска национальной гвардии.
Не определена юридическая ответственность за нарушение требований антитеррористической защищенности, за отсутствие паспорта безопасности (соответствующие изменения в административное законодательство находятся в стадии законопроекта, хотя прошло уже более трех лет с момента принятия
Постановления № 272). Непонятен механизм подписания (неподписания) паспорта безопасности при наличии нарушений требований антитеррористической защищенности.
Не определен порядок соотношения норм
Постановления № 272 с контрольно-надзорными правоотношениями, которые регулируются
Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ
«О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля (далее — Закон
№ 294-ФЗ) [7]. Так, несоблюдение требований о наличии в
ММПЛ системы оповещения, обеспечении своевременной безопасной эвакуации является одновременно нарушением требований пожарной безопасности. Инспектор государственного пожарного надзора, который входит в состав межведомственной комиссии по обследованию и категорированию ММПЛ, находясь на объекте в рамках реализации Постановления 272, выявив данные нарушения, обязан принять меры по инициированию процедуры внеплановой проверки в рамках Закона 294-ФЗ. Налицо «задвоение» надзорных функций, совершенно непонятно соотношение вышеперечисленных законодательных и нормативных правовых актов, неясна матрица соблюдения базовых принципов защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора).
Механизм осуществления контроля за выполнением требований к антитеррористической защищенности ММПЛ требует детальной проработки, четкого разграничения с иными видами контроля, надзора.
Подводя итог рассмотрению обозначенной проблематики, стоит отметить, что нормативные правовые акты в области антитеррористической защищенности объектов (территорий) с массовым пребыванием людей являются в крайней степени непроработанными, носят неоднозначный характер, вызывая непонимание в вопросах правоприменения, зачастую ставя в тупик специалистов различных ведомств.
Полагаем, что при разработке и принятии данных документов нарушены базовые принципы государственного управления, основы функциональности, разумности, целесообразности и эффективности, отсутствует направленность на достижение управленческого результата. Весь перечень вышеперечисленных проблем настолько формализует деятельность в рассматриваемой области, что в конечном итоге теряется смысл проводимой работы.
В целях устранения комплекса пробелов и противоречий необходимо принять ряд изменений институционального характера, основанных на полномасштабном исследовании проблематики, изучении вопросов правоприменения, социологических опросах должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, представителей
ММПЛ, публичных обсуждениях, апробации результатов исследований. Данные изменения должны быть направлены на выработку четких дефиниций, критериев, установление понятных процедур, последовательности действий, разработку формализованных документов и методических рекомендаций по их заполнению, которые выработают понятный механизм правоприменения, направленный на обеспечение антитеррористической защищенности ММПЛ, актуальность и важность которого не вызывает сомнений.
Список литературы. Об антитеррористической защищенности объектов (территорий постановление Правительства
РФ от 25.12.2013 № 1244 // Собрание законодательства РФ. 2013. № 52 (ч. II). Ст. 7220.
2. Об утверждении требований к антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей и объектов (территорий, подлежащих обязательной охране войсками национальной гвардии Российской Федерации, и форм паспортов безГ ОСУ ДАР СТ ВЕН НО ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ Современное право, № 1’ 2019 41