Обзорные лекции по курсу ПОУООС. Лекции по курсу Управление охраной окружающей среды
 Скачать 0.92 Mb.
| Образовательный портал Как узнать результаты егэ Стихи про летний лагерь 3агадки для детей |
Административно-контрольные методы УООС. Виды экологического лицензирования. Экологический контроль. Основные формы государственного экологического контроля. В силу традиций наиболее хорошо развитыми и сравнительно давно используемыми инструментами управления охраной окружающей среды и природопользованием в России являются именно административные рычаги. Однако сегодня, в период перехода к рыночной экономике, они приобретают новое содержание как за счет развития законодательной базы экологии, так и в связи с включением в них элементов экономического механизма управления и рыночных инструментов. Типичным примером такого комплексного рычага регулирования и контроля, традиционно относимого к группе административных, является лицензирование соответствующей деятельности. Сегодня оно помимо обычной административной процедуры выдачи государством разрешений включает также информационные элементы (в части зкоэкспертизы и экоаудита), экономические (установление условий платежей) и рыночные (заключение договоров) механизмы управления. Данная мера, описанием которой открывается настоящий раздел, является сейчас в России одной из наиболее эффективных и, кроме того, стимулирующей развитие других регуляторов - как законодательно закрепленных, так и ещё только постепенно внедряемых. Одним из комплексных и наиболее эффективных, все шире используемых в России методов управления качеством окружающей среды (ОС) является лицензирование природопользования и природоохранной деятельности. Оно представляет собой систему экологического обоснования, административно-правового и одновременно экономического государственного регулирования, а также экологического контроля производства и сферы услуг, реализуемую через выдачу специальных разрешительных документов - лицензий, как правило, сопровождаемых заключением соответствующих договоров [38, 36]. Лицензии имеют важнейшее значение в управлении, необходимом и целесообразном ограничении (нормировании, лимитировании и т.д.), обеспечении соблюдения экологических требований и обязательных условий законодательства. Лицензия (от лат. licentia - свобода, право) определяется как разрешение компетентного государственного органа на осуществление определенной деятельности владельцам лицензии, которыми могут быть российские и иностранные юридические лица и граждане, международные организации. В виде исключения владельцами лицензий на право осуществления некоторых видов деятельности (в т.ч. добычи радиоактивного сырья) или пользования отдельными видами особо охраняемых ресурсов могут быть только российские государственные предприятия [36]. Выдача лицензий в области природоохраны и природопользования осуществляется за плату специально уполномоченными на то государственными органами управления в области охраны окружающей среды, использования природных ресурсов, а также природных объектов или иными специально уполномоченными государственными органами (в области науки и технологий, иностранных дел и т.д.). Размер сбора за выдачу лицензий определяется исходя из расходов на экспертизу заявок, организационных и других расходов, связанных с выдачей лицензий (административные платежи), и утверждается органами исполнительной власти или её субъектов. В случае если лицензии на осуществление деятельности выдаются исключительно государственным предприятиям или организациям (например, охрана и разведение исчезающих видов животных), то их выдача юридическим лицам иной формы собственности или гражданам запрещается. Действие лицензии по закону может быть прекращено Судом по представлению органа её выдавшим, в соответствии с действующим законодательством. Проведение специально уполномоченными органами лицензирования осуществляется на основании Закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" и положений о лицензировании отельных видов деятельности по конкретным направлениям, также Утверждаемых Правительством. В соответствии с Законом и указанными перечнями к экологической области относятся закрепленные за соответствующими ведомствами и подлежащие лицензированию представленные ниже виды деятельности. Их группируют по признакам природопользования и охраны окружающей среды. Рассмотрим те виды деятельности, которые оказывают наибольшее влияние на состояние окружающей среды и показатели здоровья населения, в силу чего их лицензирование также относят к сфере охраны ОС и рационального использования природных ресурсов. Так, по линии Министерства природных ресурсов РФ (включая бывшие Росгеолком и Росводхоз) осуществляется лицензирование геологического изучения и использования недр, водных и некоторых Других ресурсов [49], в т.ч.: - геолого-съемочных работ, составления и издания карт геологического содержания (в том числе цифровых и электронных карт); - геофизических (в том числе гравиметрических) работ по изучению земных недр; - бурения скважин на воду (кроме бурения скважин на термальные воды) и геологоразведочных скважин на твердые полезные ископаемые. Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) также осуществляет лицензирование деятельности по соответствующим направлениям [48]: - гидрометеорологическая экспертиза проектов на строительство и освоение территорий; проведение работ по активному воздействию на гидрометеорологические и геофизические процессы и явления; гидрометеорологические, океанографические, гелиогеофизиче-ские работы и работы & области мониторинга загрязнения окружающей природной среды. По линии Министерства здравоохранения (Минздрав России, в т.ч. вошедший в его состав бывший Госкомсанэпиднадзор) .РФ проводится лицензирование оказывающих влияние на окружающую среду и здоровье человека производств, сертификации, хранения, оптовой реализации лекарств и изделий медицинского назначения, дезинфекционных, дезинсекционных и дератизационных средств, а также видов деятельности, связанных с источниками ионизирующего излучения, работ с возбудителями инфекционных заболеваний человека и т.д. [59]. Государственный Комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству (Госкомзем России) осуществляет лицензирование по различным видам деятельности, связанным с использованием земельных ресурсов [46, 72], в т.ч.: - проектно-изыскательские работы, связанные с выполнением мелиоративных мероприятий и другим использованием земель; строительство, реконструкция (восстановление) оросительных, осушительных, осушительно-обводнительных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений и групповых (магистральных) водопроводов сельскохозяйственного назначения; - бурение скважин на воду (кроме бурения скважин на термальные воды); - эксплуатация и ремонт мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений и объектов сельскохозяйственного водоснабжения. Помимо вышеперечисленных видов природопользовательской и природоохранной деятельности в настоящее время уже лицензируемой министерствами и ведомствами в соответствии с утвержденными положениями, существует ещё довольно значительная группа направлений и видов работ, по которым пока отсутствуют необходимые положения о лицензировании. Тем не менее, в базовом правительственном постановлении о лицензировании отдельных видов деятельности [75] эти направления обозначены и закреплены за соответствующими государственными органами. К ним относятся следующие виды деятельности: - по линии Федерального горного и промышленного надзора (Госгортехнадзор) России - лицензирование деятельности в нефтяной и газовой промышленности [42,63], добычи других полезных ископаемых [64], а также опасных работ в промышленности [65]; - по линии Министерства сельского хозяйства и продовольствия (Минсельхозпрод России) РФ должна лицензироваться ветеринарная деятельность; - по линии Государственного Комитета РФ по рыболовству (Госкомрыболовство России) РФ - организация спортивного и любительского лова ценных видов рыб, животных и растений, а также экспорт живых водных биологических ресурсов (совместно с Госкомэкологии России) [89]; - по линии Федеральной службы лесного хозяйства России (Рослесхоз) - проведение авиалесоохранных работ (кроме баз авиационной охраны этой службы); - по линии Министерства культуры (Минкультуры России) РФ -обследование состояния, консервация, реставрация и ремонт памятников истории и культуры (в т.ч. природных) местного значения. Кроме того, органами исполнительной власти субъектов РФ, по согласованию с территориальными комитетами Госкомэкологии России предполагается и частично осуществляется лицензирование сбора и реализации сырья из дикорастущих лекарственных растений (кроме занесенных в Красную книгу России) и ряда других лицензируемых совместно с ведомствами направлений природозначимой деятельности. Все вышеуказанные виды "экологических" лицензий относятся к категории частных, т.е. касающихся отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды и здоровья населения, а также отдельных видов природопользования, с включением специальных разрешений на право размещения в природной среде выбросов, сбросов загрязняющих веществ, отходов. Существует и другой тип - комплексные лицензии. В соответствии с Законом об охране окружающей природной среды [32] лицензия на комплексное природопользование - это разрешение, выдаваемое природопользователю специально уполномоченными на то государственными органами РФ в области охраны окружающей природной среды, содержащее указания видов, объемов и лимитов хозяйственной деятельности по использованию природных ресурсов, а также экологические требования, при которых допускается их использование, и указания о последствиях несоблюдения этих требований. Лицензия на комплексное природопользование или воздействие на ОС выдается в качестве закрепления права на пользование одновременно несколькими видами природных объектов, осуществление одновременно выбросов, сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду и размещение в ней отходов. Различают несколько типов комплексных лицензий: - разрешения на право пользования (добычи, изъятия, пользования без изъятия) одновременно несколькими природными ресурсами, - разрешения на право комплексного воздействия (выбросов, сбросов и размещения загрязняющих веществ и отходов) на окружающую среду, - лицензии на комплексное природопользование, включающие оба предыдущих типа комплексных лицензий. Под термином "лицензия" (в области охраны окружающей природной среды и природопользования), официально подразумевается "разрешение... на выемку, потребление, использование природного ресурса, выбросы, сбросы, размещение вредных веществ (в т.ч. отходов) с указанием способов контроля за охраной и рациональным использованием природных ресурсов" [23]. При этом процесс подготовки, экспертизы соответствующих материалов и процедура выдачи такого разрешения по сути и есть лицензирование. Как уже отмечалось, традиционно относимое к методам административно-правового регулирования, лицензирование является комплексным управленческим мероприятием, включающим административные, экономические и чисто рыночные (договорные) отношения. Оно сочетает в себе как элементы разрешительной системы, опирающейся на ограничивающие условия (экологические сертификаты, стандарты, нормативы и лимиты, требование осуществить оценку воздействия на окружающую среду и представить её результаты на государственную экологическую экспертизу), так и элементы экономического механизма управления, включающего платежи за использование природных ресурсов и загрязнение ОС, вносимые в экологические фонды, а также постепенно вводимые и постепенно развиваемые рыночные договорные отношения (в т.ч. пока добровольное в России экологическое страхование). При этом сами лицензии могут носить характер товара и продаваться потенциальным покупателям, например, на аукционах, как это делается во многих странах с развитой рыночной экономикой [6]. В России сейчас экологическое лицензирование составляет стержень комбинированной стратегии управления природопользованием и охраной окружающей среды. При этом для предприятия (фирмы) сначала устанавливаются нормативы воздействия на окружающую среду: предельно допустимые выбросы (ПДВ), сбросы (ПДС), нормы размещения отходов и нагрузки на окружающую среду (ПДН), предельные нормы изъятия природных ресурсов или стремящиеся к ним временные лимиты - согласованные на определенный срок нормативы воздействия или изъятия (ВСВ, ВСС, ВСН и т.д.). Затем на их основе предприятиям рассчитываются с учетом различных коэффициентов соответствующие ставки платежей за использование природного ресурса или воздействие (загрязнение) на ОС и устанавливаются конкретные величины платежей. Всё это (и нормативы, и лимиты, и ставки платежей) вносится в лицензию и в соответствующий договор на природопользование. После чего природопользователь попадает под действие экологического контроля. В настоящее время лицензии выполняют триединую задачу: служат формой учета пользователей природных ресурсов (в т.ч. ресурсов пространства - территории, акватории или условного объема атмосферы, используемых для выбросов, сбросов и т.д.), формой контроля за потреблением ресурсов и формой реализации функции распоряжения природными ресурсами. Лицензирование подразумевает выдачу разрешений (лицензий) на определенный вид деятельности, прежде всего на комплексное или специальное природопользование с указанием видов, объемов и лимитов хозяйственной деятельности по использованию природных ресурсов, а также экологических требований, при которых допускается природопользование и последствий несоблюдения этих требований. С точки зрения управления — это система мероприятий, направленных на регулирование природопользования посредством разработки экологических регламентации и ограничений. Сюда относят: территориальные и ресурсные кадастры, региональные и поресурсные лимиты, а также соответствующие целевые платежи. Сама же лицензия - документ, фиксирующий особенности взаимоотношений (юридически закрепляемых договором) между специально уполномоченным государственным органом в области природопользования и охраны ОС с одной стороны, и природопользовате-лем (юридическим или физическим лицом) с другой. Она устанавливает, исходя из эколого-экономической ситуации и государственной политики в этой области, соответствующие требования и ограничения на ведение хозяйственной деятельности. Формы экологических лицензий, применяемые в России - это разрешения на комплексное и специальное (частное - по видам ресурсов) природопользование, а также на выбросы (сбросы, размещение отходов) загрязняющих веществ в ОС. Существенная особенность любой "экологической" лицензии –это её оформление после проведения экологической экспертизы, а в случае лицензии на комплексное природопользование - только после получения природопользователем частных (специальных) разрешений в специализированных государственных органах управления природопользованием (по видам ресурсов или деятельности). Тем самым лицензия на комплексное природопользование объединяет разрозненные лимиты и другие требования (экологические, санитарно-гигиенические, противоаварийные и др.) в систему - по территории или объекту в целом, а также по совокупности видов лицензируемой деятельности. При этом она в отличие от специальной лицензии не дает права на конкретный вид природопользования, а лишь регламентирует условия последнего. Права же на использование природных ресурсов должны определяться в договорах (аренды, на комплексное природопользование и т.д.) или в специальных "отраслевых" лицензиях, выполняющих функцию таких договоров (например, лицензия на право пользования недрами). В соответствии с российским законодательством, на практике лицензия на комплексное природопользование обычно включает: - перечень используемых природных ресурсов, лимиты и нормативы их расхода и изъятия; - нормативы платы за охрану и воспроизводство природных ресурсов; - перечень, нормативы и лимиты выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в природную среду и на размещение отходов; - нормативы платы за выбросы (сбросы, размещение отходов); - другие экологические требования и ограничения, при которых допускается хозяйственная и иная деятельность; - сроки действия установленных экологических ограничений; - нормы экологической ответственности природопользователей за нарушение требований и условий, содержащихся в лицензии (в т.ч. штрафные санкции за нерациональное и сверхлимитное природопользование). Наличие лицензии служит условием для заключения договора на природопользование. Введение договорных отношений в этой области - явный шаг вперед в развитии системы рыночных регламентации экологически значимой деятельности, её упорядочивания, т.е. более эффективного управления. Договор на комплексное природопользование - это документ, закрепляющий право субъектов природопреобразующей хозяйственной деятельности заниматься ею в определенных границах и на определенных условиях, заключаемый между исполнительным органом власти и субъектом предпринимательской деятельности. Обычно в договоре на комплексное природопользование указывается: - перечень, границы, а также количественные и качественные характеристики предоставляемых в пользование природных ресурсов, в т.ч. территории (тоже своего рода ресурса - пространства); - условия природопользования (ограничения и экологические требования) к ведению хозяйственной деятельности на данной территории или конкретном объекте, в т.ч. лимиты и нормативы использования (изъятия) природных ресурсов и загрязнения окружающей среды, временные (сезонные) ограничения хозяйственной деятельности, требования по соблюдению установленных охранных режимов, по сохранению особо ценных природных комплексов и экосистем, отдельных видов растений и животных, особые требования к применяемым технологиям, мероприятия и нормативы затрат на охрану и воспроизводство природных ресурсов, размер и порядок внесения платы за пользование природными ресурсами и загрязнение окружающей среды, размеры и порядок выплат компенсационных платежей, связанных с выводом природных ресурсов из общего пользования и др.; - срок действия договора, ответственность сторон в случае нарушения требований, указанных в договоре, а также в случае нарушения природоохранного законодательства и иные условия. Среди наиболее важных моментов, отражаемых в договоре и требующих дополнительного пояснения, можно выделить следующие. Компетенция органов исполнительной власти в области регулирования отношений по природопользованию и охране окружающей среды: - предоставление во владение, постоянное пользование или аренду природных ресурсов в соответствии с законодательством РФ и соответствующими нормативно-правовыми актами её субъектов, прекращение или ограничение права владения, постоянного пользования, условия расторжения договора о пользовании (аренде); - организация взимания платы за право пользования природными ресурсами и за выбросы загрязняющих веществ в пределах установленных лимитов; - организация контроля за охраной ОС и использованием природных ресурсов. Права и обязанности природопользователей. Они имеют право участвовать в разработке и принятии решений, осуществление которых связано с экологически вредным воздействием на ОС, и в контроле за их выполнением. Кроме того, природопользователи имеют право на возмещение потерь и убытков, связанных с досрочным расторжением договора, ухудшением состояния окружающей среды и природных ресурсов не по вине самого природопользователя, а также другие права, согласованные обеими сторонами. Природопользователи обязаны: эффективно использовать окружающую среду и природные ресурсы в соответствии с целевым назначением и требованиями приоритетного природопользования, улучшать состояние окружающей среды и рационально использовать природные ресурсы, применять природоохранные технологии производства, не допускать ухудшения экологической обстановки в результате осуществления хозяйственной деятельности; - своевременно вносить плату за природопользование и загрязнение ОС; - своевременно предоставлять сведения в органы исполнительной власти территории и специально уполномоченные в области контроля окружающей среды и состояния природных ресурсов государственные органы; - возмещать потери и убытки, допущенные в результате истощения и загрязнения окружающей среды и природных ресурсов. Порядок заключения договоров. Природопользователь, заинтересованный в использовании природных ресурсов (объектов) территории, обращается в исполнительный орган власти соответствующего уровня с заявкой на природопользование и прилагаемым к нему проектом намечаемой хозяйственной деятельности. Исполнительный орган власти организует проведение экологической экспертизы, обеспечивает рассмотрение на конкурсной основе поданных заявок и выдачу природопользователю лицензий на использование каждого природного ресурса. Специальные лицензии на отдельные виды природопользования выдаются органами управления лесными и другими биологическими ресурсами, недрами и др. на основании федеральных и региональных лимитов использования природных ресурсов и выбросов (сбросов, размещения отходов) загрязняющих веществ в окружающую среду, утверждаемых специально уполномоченными на то государственными органами. После получения специальных лицензий выдается лицензия на комплексное природопользование. Действие договора может приостанавливаться или аннулироваться, что влечет за собой переподтверждение или прекращение действия соответствующей лицензии. За несоблюдение установленных законодательством, а также указанных в лицензии и договоре норм и правил пользования окружающей средой и природными ресурсами Природопользователи несут административную, уголовную, гражданско-правовую и иную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации, нормативными актами территориальных образований. Привлечение к ответственности не освобождает от обязанности возмещения причиненного вреда.  перейти в каталог файлов | Образовательный портал Как узнать результаты егэ Стихи про летний лагерь 3агадки для детей |