Тихонов А.Н. и др. УПРАВЛЕНИЕ СОВРЕМЕННЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ. Управление современным образованием социальные и экономические аспекты авторский коллектив

- приобретение знанием статуса основного капитала в обществе и диверсификация источников финансирования образования;
- изменение роли государства в сфере образования;
- распространение неоконсервативной идеологии;
- развитие новых информационных технологий.
Как было показано в параграфе 1.1, информация и знания в ходе общественного развития приобретают статус основного капитала. А поскольку знание, образование приносят выгоды, постольку за них необходимо платить. Вопросы, которые становятся актуальными в этом контексте, заключаются в том, кто получает выгоды от образования, а значит и кто должен за него платить, как определить эти выгоды, а значит, и распределить плату за образование.
Сложный и многоаспектный характер выгод от образования был исследован нами в главе 2 в связи с изучением статуса анализа "издержки-выгоды" в управлении образованием. Выгоды от образования получают и общество в целом, и предприятия, и сами люди в результате своего обучения. Эти выгоды могут быть прямыми, т.е. выраженными в денежной форме, в заработных платах, а могут быть косвенными, внешними по отношению к зарплатам. Образование ведет к повышению производительности труда работников, возрастанию их вклада в национальный доход, что отражается в повышении зарплаты - с этим связаны прямые выгоды от образования. Косвенные, внешние выгоды от образования - это повышение общей культуры людей, сокращение преступности, достижение большего социального согласия, распространение технологических инноваций и т.д.
Превращение знаний в основной общественный капитал, возрастание выгод, связанных с получением знаний, образованием, способствует утверждению образования в качестве товара. При этом проявляется специфика образования как товара, которая заключается в том, что выгоды от него получает и тот человек, который потребляет этот товар, и общество в целом, и конкретные предприятия.
178

Эта специфика образования как товара является основанием для предпочтения смешанного финансирования образования по сравнению с чисто государственным или с чисто частным. При этом смешанное финансирование оказывается предпочтительным как в государственных, так и в частных учебных заведениях. Двойная система, включающая государственные учебные заведения, полностью субсидируемые государственными структурами, и частные заведения, полностью финансируемые за счет частных источников, т.е. платы за обучение, используется в реальности крайне редко. Специфика образования как товара, от потребления которого получают выгоды и индивиды, и предприятия, и общество в целом, обосновывает расширение, диверсификацию источников финансирования.
Государство в этой ситуации оказывается одним из покупателей этого товара наряду с индивидами, которые получают образование
(студентами), предприятиями, различными общественными организациями. Другими словами, участниками рыночных отношений в образовании являются не только образовательные учреждения, предприятия и обучающиеся, но и государство.
Несмотря на то, что в условиях становления информационного общества выгоды от образования отдельных индивидов, коллективов, организаций возрастают (особенно на уровне высшего образования) и соответственно возрастает их доля в затратах на образование, пределы сокращения доли государственных затрат определяются тем, что государство по-прежнему должно нести часть расходов, обеспечивая тем самым выполнение функции социальной справедливости (выступая гарантом защиты и реализации прав человека на образование, труд, на пользование культурными ценностями), содействуя повышению общей культуры, снижению преступности и другим внешним социальным выгодам.
Изменение роли государства в сфере образования является важнейшим фактором развития в ней рыночных отношений. Сокращение государственного финансирования образования, которое, как уже
179

отмечалось в параграфе 1.2, за последние два десятилетия постепенно стало реальностью практически во всех странах мира, сопровождается и развитием новых механизмов государственного финансирования образования. Эти механизмы будут предметом специального анализа в следующем параграфе.
Основное направление развития этих механизмов - это содействие со стороны государства становлению в сфере образования конкурентных рыночных отношений, то есть увеличению предложения высококачественных образовательных услуг и продуктов, повышению платежеспособного спроса на них со стороны как студентов и их семей, так и предприятий, усилению конкуренции на формирующемся рынке.
Важным фактором развития рыночных отношений в сфере образования с начала 80-х годов явился и переход от идеологии и политики либерализма к неоконсерватизму.
В предисловии к монографии "Вне университетов" отмечается:
"Основной рост "красных кирпичных" университетов пришелся на начало
1960-х годов, когда экономическая мысль опиралась на идеи интервенционизма, патернализма, корпоратизма и кейнсианства..."
[Hague D.,1991, p.5]. В итоге сложилась следующая ситуация:
"...Большинство Британских университетов относятся к государственному сектору, а основная часть научного бизнеса - в частном секторе. Грядет сражение, в котором частный сектор будет угрожать самым крепким монополиям государственного сектора. Чтобы избежать вытеснения из тех сфер деятельности, которые университеты по праву считают своими, университеты будут вынуждены существенно изменить то, что они делают, и то, как они делают” [там же, с.13]. Проводится мысль, что университеты периода либерализма в современных условиях необходимо заменяются университетами, которые "организованы и функционируют подобно бизнесу в области науки" [там же, с.9].
В идеологии неоконсерватизма понятие рынка тесно связано с понятием частного сектора, который противопоставляется государственному. При этом рынок и частная собственность
180

рассматриваются как источник жизнеспособности и развития, а государственная собственность как "задыхающаяся", как средство вмешательства государства в сферы гражданского общества.
Традиционный университет порой рассматривается как учреждение, функционирующее в государственном секторе, и идеология неоконсерватизма поддерживает как использование в университетах рыночных механизмов финансирования, так и их приватизацию, т.е. перевод из государственного сектора в частный.
Но если рыночные механизмы все активнее используются в университетах большинства стран, то при этом многие страны скептически относятся к перспективам приватизации вузов. Это относится, например, к Финляндии. Исследователи отмечают: "Ранее несколько высших учебных заведений в Финляндии были "частными", т.е. автономными корпорациями с правовым статусом, сходным со статусом привилегированных университетов в Великобритании и других странах. И все же эти "частные" вузы получали 75-95% финансовых средств из государственного бюджета, вследствие чего автономия в весьма значительной степени оказывалась косметической. В 70-х годах как из-за растущих финансовых затруднений в этих вузах, так и из-за государственной политики, нацеленной на эгалитаризм и более логичную организацию системы высшего образования, частные университеты были переведены под юрисдикцию государства в качестве его собственности.
Поэтому на перспективы введения частного сектора в высшем образовании (будь то через "приватизацию" одного или большего числа существующих вузов или через создание новых "суперколледжей") в
Финляндии смотрят с известной долей скептицизма. Создание элитарных вузов, конкурирующих с государственными университетами и открытых только для богатых, было бы радикальным отходом от фундаментальной образовательной доктрины Финляндии" [Кивинен О., Ринне Р.,1992].
В России на законодательном уровне запрещена приватизация государственных и муниципальных образовательных учреждений [Закон
РФ «Об образовании», статья 39, п.13]. Развитие негосударственного
181

сектора образования в нашей стране сопровождается критическим отношением общественности к перспективам преобразования государственных образовательных учреждений в негосударственные. Как отметил ректор МГУ им. М.В.Ломоносова профессор В.А.Садовничий на
Пятом Съезде Российского союза ректоров, "воззрения на судьбы отечественной системы образования весьма разнообразны, порой полярны. Многие видят в укреплении и развитии государственной школы одну из наиболее мощных и устойчивых опор сохранения собственно самой российской государственности. Но не секрет, что существуют весьма влиятельные и не ограниченные в деньгах силы, которые стоят за полную ликвидацию государственного образования" [Садовничий В.А.,
1998, с.3]. Для России, как и для многих других стран, характерно критическое отношение к идеям сокращения государственного сектора образования.
Таким образом, хотя идеология неоконсерватизма при ее распространении на сферу образования часто подвергается критическому анализу, тем не менее распространение этой идеологии безусловно явилось фактором развития рыночных отношений в этой сфере.
Одним из основных факторов развития рыночных отношений в сфере образования является применение в этой сфере новых компьютерных и телекоммуникационных технологий, на базе которых стали развиваться новые образовательные технологии и новые модели предоставления образовательных услуг.
Новые информационные технологии значительно содействуют развитию рыночных отношений в сфере образования в первую очередь потому, что их применение ведет к значительному расширению рынка образовательных услуг.
Предоставляя возможность получать образование на рабочем месте, в домашних условиях или в учебном центре недалеко от дома и без отрыва от работы, новые технологии значительно расширяют доступ к образованию, способствуют достижению равенства этого доступа независимо от места жительства и
182

возможности отказаться от заработков на время учебы. Они предоставляют людям "второй путь" и "второй шанс" получения образования. Таким образом, число потребителей образовательных услуг резко возрастает.
Кроме того, современные компьютерные и телекоммуникационные технологии по своей сути способствуют расширению образовательного пространства, его глобализации, привлечению обучаемых независимо от территориальных делений и национальных границ, становлению мирового рынка образовательных услуг.
Если в традиционной образовательной системе люди, проживающие в определенной местности, могут учиться только в расположенных в этой местности учебных заведениях, а чтобы учиться в другом заведении, им надо переезжать туда, где оно расположено, то в новой образовательной системе не человек ездит в учебные заведения, а множество различных образовательных заведений доставляют свои услуги потребителю туда, где ему удобнее, в принципе в любое место.
Таким образом, резко усиливается конкуренция между учебными заведениями, борьба за потребителя образовательных услуг, что является принципиально необходимым для развития рыночных отношений в сфере образования.
Конкуренция между различными учебными заведениями значительно возрастает с развитием новых образовательных технологий еще и потому, что эффективность образования на базе этих технологий может значительно превосходить эффективность традиционного образования при определенных масштабах образовательных услуг, оказываемых на основе современных компьютерных и телекоммуникационных систем. Если затраты на традиционное образование в принципе имеют тенденцию к росту из-за экстенсивного характера использования высококвалифицированного труда, то эффективность образования, основанного на современных информационных технологиях, повышается вследствие эффекта
183

масштаба, экономии на затратах в ходе расширения масштабов предоставления образовательных услуг (см.параграф 4.2).
Новые технологии способствуют развитию неформального образования, т.е. предоставлению образовательных услуг за пределами школы - социального института, специально созданного для решения задач образования. На базе новых технологий образовательные функции все активнее выполняют предприятия и другие социальные институты. В принципе, новые информационные технологии позволяют предоставлять образовательные услуги самым различным социальным институтам независимо от того, является ли образование их главной целью. Таким образом, резко возрастает число организаций, предоставляющих образовательные услуги, растет предложение этих услуг, что способствует усилению конкуренции между их продавцами, развитию рыночных отношений в сфере образования.
Новые технологии способствуют развитию рынка образовательных услуг еще и потому, что использование в учебном процессе сложных технических средств и систем - компьютеров, систем связи, таких как волоконнооптические и спутниковые, современной аудио-, видео-, телеаппаратура и др. - способствует диверсификации источников финансирования образования, активному привлечению средств самих обучаемых, предприятий, широких деловых кругов к оплате использования сложной техники для целей образования.
Таким образом, технологический фактор - развитие новых компьютерных и телекоммуникационных технологий - действуя в тесной взаимосвязи с другими факторами, способствует развитию рынка образовательных услуг, поскольку современные информационные технологии содействуют:
- резкому росту числа потребителей этих услуг вследствие предоставления обучения по месту работы или жительства без отрыва от производства, значительного расширения доступа к образованию и усиления равенства этого доступа, расширения и глобализации образовательного пространства;
184

- значительному увеличению предложения образовательных услуг в ходе развития новых форм обучения, неформального образования;
- развитию конкуренции между различными учебными заведениями, всеми, кто предлагает образовательные услуги, их борьбе за потребителя;
- росту эффективности образования, окупаемости затрат в результате потребления образовательных услуг;
- расширению, диверсификации источников финансирования образования.
Совместно с рядом других факторов - таких, как сокращение государственного финансирования и изменение механизмов его предоставления, приобретение знанием статуса основного капитала в общественном развитии, утверждение неоконсервативной идеологии - фактор развития новых информационных технологий содействует распространению и упрочению рыночных отношений в сфере образования.
Таким образом, с начала 80-х годов ряд факторов самого разнообразного характера - экономические, социально-политические, идеологические, технологические - способствуют утверждению и развитию рыночных отношений в сфере образования. В ходе этого процесса формируются новые экономические механизмы в образовательной системе, которые являются предметом исследования в следующем параграфе.
4.2. Формирование новых экономических механизмов в
области образования
Важнейшей чертой реализации системного подхода к управлению образованием в условиях становления рынка образовательных услуг является развитие новых экономических механизмов в сфере образования. Изменения в технологиях, в педагогической практике, в
185

организации учебного процесса только тогда могут привести к повышению эффективности образования, когда они сопровождаются соответствующими изменениями в экономической подсистеме образовательной системы.
В ходе развития современного образования возникают и утверждаются новые, характерные для формирующейся образовательной системы экономические механизмы. Выделим в качестве наиболее существенных и проанализируем такие экономические механизмы, как:
- новые механизмы государственного финансирования образования;
- диверсификация источников финансирования образования: привлечение в сферу образования внебюджетных средств;
- развитие студенческого самофинансирования;
- механизмы финансирования образования предприятиями;
- налоговое стимулирование инвестиций в сферу образования;
- новые механизмы оплаты труда;
- механизм экономии от масштаба образовательной деятельности.
4.2.1. Новые механизмы государственного финансирования образования
Можно выделить два основных направления изменения механизмов государственного финансирования образования в условиях развития рынков образовательных продуктов и услуг.
Во-первых, государственные органы управления образованием многих стран перестают непосредственно руководить работой государственных учебных заведений, все активнее выступая вместо этого в роли заказчика и потребителя образовательных услуг. При этом учебные заведения не переходят в частную собственность, но приобретают административную самостоятельность, автономию.
186

Другими словами, внутри государственного сектора образования формируются квази-рынки на основе разделения покупателя и поставщика образовательных услуг. Если в условиях административной подчиненности учебных заведений государственные органы управления воздействовали на них главным образом с помощью директив, то в условиях квази-рынка определяющее значение имеет заключение договора (контракта), в котором четко должны быть оговорены обязательства и права как учебного заведения, так и его учредителя в лице государственного органа.
Эти обязательства обычно предусматривают, что учебное заведение осуществляет подготовку специалистов в соответствии с государственными образовательными стандартами, а государственный орган финансирует эти образовательные услуги, исходя из установленных государством контрольных цифр приема обучающихся и направлений, специальностей, уровней подготовки специалистов.
Таким образом, несмотря на то, что в данном случае и заказчик
(покупатель) и поставщик образовательных услуг принадлежат к государственному сектору сферы образования, их интересы в условиях квази-рынка достаточно четко разделены. Государственные органы управления освобождаются от представительства интересов производителей образовательных услуг – учебных заведений. Если в условиях административной подчиненности учебные заведения воспринимались как собственные подразделения органов управления, а поэтому последние имели склонность скрывать недостатки в работе, за которую они отвечают, то в условиях квази-рынка государственные органы управления выступают лишь в роли заказчика (покупателя), но не производителя образовательных услуг, что побуждает их сосредоточиться на защите интересов потребителей образовательных услуг.
Вторым направлением изменения механизмов государственного финансирования образования, которое получило в последнее десятилетие широкое распространение в странах с рыночной
187

экономикой, является контрактация – заключение государственными органами управления образованием контрактов
(договоров) с негосударственными образовательными организациями на поставку образовательных продуктов и услуг, в которых нуждается общество.
Наем государственными органами негосударственных организаций для оказания образовательных услуг, которые раньше традиционно оказывали учебные заведения государственного сектора – явление относительно новое для большинства стран. Другими словами, не находящиеся в собственности государства образовательные организации в условиях контрактации берут на себя за плату часть возложенных на государство образовательных функций.
Как и в случае квази-рынков, основная идея контрактации состоит в том, чтобы побудить государственные органы управления образованием сосредоточиться на защите интересов потребителей образовательных услуг, освободив их от представительства интересов поставщиков образовательных услуг и передав функции арбитра рыночным силам.
Важно подчеркнуть, что эти изменения и развитие образовательного рынка в целом лишь тогда приводит к значительному положительному эффекту, когда соблюдаются следующие условия.
Во-первых, должна существовать реальная конкуренция между потенциальными поставщиками образовательных услуг.
Если конкуренция отсутствует, то разделение покупателя и поставщика образовательных услуг обычно сводится к формальности. Заключение контракта с монополистом, у которого нет достаточных стимулов к поиску эффективных путей оказания образовательных услуг, может приводить к неэффективному использованию общественных средств.
Вторым важным условием развития образовательного рынка, эффективного использования отношений контрактного типа является способность фиксировать при заключении договоров требований к качеству образовательных услуг, а не только к их объемным характеристикам. Поскольку, если учебное заведение может формально выполнить контракт без учета качественной стороны образовательных
188

услуг, то почти наверняка их качество будет ухудшаться по сравнению с ситуацией, когда образовательные услуги оказываются под прямым административным контролем государственного органа управления.
Несмотря на то, что качественные требования к конечным результатам образовательной деятельности не поддаются однозначному формализованному описанию, существует по крайней мере два пути фиксации и контроля выполнения требований к качеству образовательных услуг.
Первый путь заключается в том, чтобы зафиксировать отдельные факторы и условия предоставления образовательных услуг. Этот путь реализуется посредством развития системы лицензирования, аттестации и аккредитации образовательных учреждений.
Второй путь заключается в том, чтобы вовлечь самих конечных пользователей в оценивание качества образовательных услуг, предоставляемых на контрактной основе. Этот путь конечно предполагает, что не только органы государственного управления, но и сами конечные потребители имеют свободу выбора конкурирующих между собой поставщиков образовательных услуг. Именно эта идея лежит в основе развития ваучерных систем в сфере образования.
Смысл этих систем заключается в том, что государственный орган, финансирующий образование, может вместо заключения договоров непосредственно с учебными заведениями предоставлять финансовые поручительства на определенную сумму (ваучеры) обучающимся или их семьям. При этом непосредственно обучающимися осуществляется выбор учебного заведения, которому после этого и выплачивается соответствующая сумма.
В этом случае контракт между государственным органом и поставщиком образовательных услуг, по существу, заменяется системой контрактов, в которой представлены два вида обязательств: 1) унифицированные обязательства государства перед обучающимися по возмещению расходов на образование в пределах оговоренных сумм
(ваучеры), 2) обязательства, фиксируемые без прямого участия
189

государства в контрактах между обучающимися и учебными заведениями. Этот второй тип обязательств аналогичен обычным рыночным соглашениям между покупателями и продавцами, в результате которого реализуется рыночный механизм «выбраковки» некачественных услуг.
Другими словами, потребители, не удовлетворенные качеством образовательных услуг, предоставляемых определенным учебным заведением, могут обратиться к его конкурентам.
Достоинством второго пути учета качества образовательных услуг при заключении контрактов (ваучерных систем) является то, что он позволяет ввести конкуренцию на стороне покупателя. Действительно, когда в роли покупателя образовательных услуг выступает государственный орган, а не отдельные обучающиеся, на образовательном рынке складывается монопсония
(отсутствие конкуренции между покупателями), что делает рыночный механизм уязвимым, даже если на стороне поставщиков имеется реальная конкуренция [Якобсон Л.И, 1996].
Однако несмотря на достоинства ваучерных систем в сфере образования, необходимо учитывать и их ограниченность, эффективность только при определенных условиях.
Во-первых, чтобы ваучерные системы были эффективными, необходимо минимизировать информационную асимметрию на рынке образовательных услуг. Это значит, что информация, необходимая для принятия решения о покупке (продаже) образовательных услуг, не должна находиться в преимущественном распоряжении одной из сторон при заключении контрактов. Из чего следует, что ваучеризация в сфере образования предполагает хорошо отлаженную систему лицензирования, аттестации и аккредитации учебных заведений и широкое информирование населения об их результатах.
Во-вторых, ваучерные системы могут быть эффективными только в условиях реальной конкуренции между поставщиками образовательных услуг. Действительно, если по каким-то причинам поставщик образовательных услуг является монополистом, то зачастую лучше, если
190

этому монополисту противостоит государственный или муниципальный орган управления образованием, а не разобщенные обладатели ваучеров.
Таким образом, несмотря на то, что ваучерные системы в сфере образования обладают значительным потенциалом повышения качества и разнообразия образовательных услуг, их введение эффективно только при определенных условиях, т.е. их применение имеет ограниченный характер.
Вообще говоря, государство может осуществлять финансирование высшего образования, либо вкладывая средства в различные факторы производства образовательных услуг, либо финансируя конкретные учебные заведения, либо оказывая финансовую поддержку непосредственно обучающимся - конечным потребителям образовательных услуг (см. схему 11). При этом государство может осуществлять как прямое, так и косвенное финансирование.
Схема 11
Основные направления государственного финансирования высшего образования

перейти в каталог файлов